農村土地承包再延30年試點逐步擴圍，有償退出機制仍待破題

記者 | 程大發

編輯 | 翟瑞民

日前，農業農村部網站發布關于政協第十三屆全國委員會第五次會議第02847號（農業水利類239號）提案答復摘要。農業農村部表示，將繼續指導有條件的試點地區在充分尊重農民意愿的基礎上，探索建立農戶承包地有償退出機制。

二輪土地承包到期延包已試點3年

農業農村部在回復中表示，黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。2018年，中共中央、國務院《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》明確了“長久不變”政策內涵，以及延包工作的基本原則和要求。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，從2020年起，農業農村部、中央農辦已連續3年組織部分省份開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，探索延包工作中重點難點問題的解決路徑，試點范圍從村組逐步擴大到整鄉鎮、整縣。

“從試點情況看，各地嚴格按照中央政策精神，精心部署、穩慎推進，通過試點摸清了承包關系，理清了延包程序，理順了工作機制，找到了困難問題，探索了解決路徑，農民群眾總體滿意，為推動面上工作積累了有益經驗。”農業農村部表示。

農業農村部在回復中就享有土地延包權利的人員類別、二輪承包期內無地農民解決土地問題的方式、探索解決土地細碎化的有效實現形式以及探索建立政府籌資對退出土地農戶給予社會保障等的補償機制等方面做了介紹。

這些都是第二輪土地承包改革的焦點問題。武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智對界面新聞表示，通過調研發現，農民仍然有一種最基本的公平觀念，需要更公平的土地權利分配，核心是為無地少地人口提供承包地，另外農民希望能改變土地細碎化問題，最大程度推動機械化，提高農業勞動效率等。

第二輪土地承包始于上世紀90年代。1993年，中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出，“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。此后，全國各地農村陸續開展了延長土地承包期的工作。

如今30年已過去，中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明對界面新聞介紹，目前農村土地承包的矛盾主要有兩個：一是有一部分家庭在“二輪”承包時沒有獲得承包地，以及近30年承包期中人口變動導致部分家庭人地關系相對緊張的問題；二是擁有承包權的小農戶和農業規模化經營之間矛盾日益突出的問題。

陳明表示，上世紀90年代，由于農業稅的存在，一部分農民全部或部分地放棄了承包地，但是他們仍然是集體成員，他們的承包權是沒有滅失的。“他們的態度主要是在等待，就是在等‘二輪’承包到期進行延包時給他們一個能接受的解決方案。”陳明說。

中央農辦副主任、農業農村部副部長韓俊曾公開介紹，農村承包地確權登記頒證，奠定了二輪承包到期后再延長30年的政策基礎。2020年，全國農村承包地確權登記頒證超過96%，2億農戶領到了土地承包經營權證，標志著我國農村承包地確權登記頒證工作基本完成。

也是從2020年起，農業農村部與中央農辦開展了第二輪土地承包到期后再延長30年試點。但陳明認為，試點地區的可提供的經驗非常有限。根據調研，目前的試點地區大多是人地矛盾比較小、確權工作做得比較扎實的地區，這樣的試點地區能暴露的問題較少，適用于試點的方案可能未必適合其他矛盾更突出的地區。

有償退出能否引入市場化機制？

承包土地是農民的重要財產，土地承包經營權的退出涉及廣大農民群眾的切身利益。值得關注的是，農業農村部在答復中特別介紹，近年來，農業農村部組織部分縣（市、區）開展農村承包地退出試點，在明確退出的主體資格、退出的基本程序、補償標準、退出土地利用管理和退地農民生活保障等方面積極探索，積累了有益經驗，“下一步，我部將繼續指導有條件的試點地區在充分尊重農民意愿的基礎上，探索建立農戶承包地有償退出機制。”

陳明認為，有償退出可能是下一步解決土地承包問題一個重要的突破口，“從2015年至今，各地陸續有過一些試點，但目前還沒有完全破題。”陳明說，“最大的問題可能在于農民退出的土地承包權，只能退還給村集體，但很多地方村集體乃至地方財政根本沒有財力承接。”

2018年修訂的農村土地承包法規定，國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。

中國地質大學（武漢）公共管理學院講師王海娟曾對農民承包地退出制度進行過深入研究。她在《集體所有制視野下承包地退出制度及其改革困境研究》論文中提到，土地二輪延包后，組織化承包地退出路徑發揮作用面臨多重的難題。

“在戶籍制度與社會保障制度已經脫鉤的情況下，農民獲得城市制度化社會保障并不需要獲得城市戶籍，也就不需要放棄農村戶籍。隨著農業農村形勢好轉和農村福利增加，越來越多已經市民化得農民不再放棄農村戶籍，也就不會自動退出承包地。”王海娟寫道。

對此，陳明建議，有償退出可以引入市場化機制，如果能開放承接方的主體資格，承包地有償退出就有望破題，“比如同村莊的大戶村民能不能承接？如果村里沒人愿意接手，一些國有平臺或者國有農場是否可以承接？”

此前，有建議認為應對退出土地農戶給予社會保障等補償機制。夏柱智認為，補償機制出發點很好，但是真正執行存在一定難度。

夏柱智曾調研過各省（直轄市）土地退出情況，“只有蘇州真正實現退出，農民和土地切斷了關系，土地全部收歸集體了。”夏柱智在2015年算過一筆賬，以0.5畝補償一個社保指標來算，按照蘇州當地價格，補償約11年社保，1畝地需要補償20萬元，“這對地方財政的壓力是很大的。”而若是每畝補貼價格降低，又很難讓農民真正從承包地退出。

農業農村部表示，目前我國已構建起城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩大制度平臺，從制度上實現了對社會成員的全覆蓋。退出土地的農民，可根據其就業情況參加職工基本養老保險，也可以在戶籍地參加城鄉居民養老保險。下一步，人社部門將推動城鄉居民養老待遇水平隨經濟發展而逐步提高，使退出土地的農民能夠共享改革發展成果。