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前沿拓展：

齊魯晚報·齊魯壹點記者 蔡宇丹

不久前，國家發改委發布了《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，其中明確提出，“嚴控省會城市規模擴張”。

這種形勢下，省域副中心迎來了大機遇。截至目前，有11個省官宣了省域副中心城市。

那么，以均衡發展著稱的山東，需要設立省域副中心城市嗎？發展強省會與建設省域副中心之間如何權衡？

1.省域發展邏輯嬗變，11省設立了省域副中心

去年年末，國家發改委發布的多份文件中陸續披露了7個省與自治區的省域副中心城市，具體為——

河南省域副中心洛陽；江西省域副中心贛州；貴州省域副中心遵義；陜西省域副中心延安；江蘇省域副中心徐州；山西省域副中心長治；湖北省域副中心襄陽。

在各省文件中，廣東確定湛江、汕頭為省域副中心；湖南“十四五”規劃中，將岳陽和衡陽列為省域副中心；廣西在去年年末發布的《廣西新型城鎮化規劃（2021—2035年）》中，圈定柳州和桂林為省域副中心。安徽在《安徽省國土空間規劃（20212035年）（公開征求意見版）》里提出，蕪湖為省域副中心。

當省域副中心”這一表述頻繁出現于官方文件中時，這意味著做大做強省會城市這一省域發展主導模式發生變化了嗎？

齊魯晚報·齊魯壹點記者注意到，11個設立省域副中心的省份中，省會城市GDP占到全省GDP總量1/5上下的有廣州（22.70%）、太原（22.67%）、南昌（22.45%）、鄭州（21.55%）、南寧（20.70%）；占到1/4上下的有長沙（28.81%）、合肥（26.57%）、貴陽（24.05%）；1/3上下的有西安（35.8%）、武漢（35.42%），這其中只有江蘇省會南京占比14.06%，首位度在省會城市中名列倒數第二。

被國家發改委點名建設“省域副中心”的省份中，武漢、西安屬于典型的強省會，從2021年GDP來看，省域副中心襄陽僅為武漢的30%，延安僅為西安的19%，洛陽僅為鄭州的43%。

從強省會模式到嚴控省會城市規模擴張，到建設省域副中心，體現了國家在新型城鎮化戰略上的最新變化。

早在2003年，湖北就開全國之先河，國務院批復《湖北省城鎮體系規劃》中，將襄陽和宜昌定位為“省域副中心城市”。

2020年11月，求是雜志發表了題為《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》的文章，結合疫情等因素反思了中國城鎮化進程，明確提出：中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”。

這篇文章特別點名“中西部”，因為中西部省份普遍存在省會城市獨大現象，而東部沿海城市基本上是雙核或三核驅動，相對能實現均衡發展。

來自疫情的影響，也讓整個社會反思特大和超大城市的治理問題。2020年的武漢、2021年的西安、2022年的深圳和上海，都遭遇疫情的嚴峻挑戰。這四座城市中，目前西安常住人口1316.3萬；武漢常住人口1364.89萬，城區人口超過1000萬，儼然已是中國第8個超大城市；上海和深圳作為超大城市，常住人口分別為2500萬和1756萬。

城市規模和人口密度越大，越考驗城市管理者水平。一旦發生公共安全事件，社會治理和管控難度很大。2021年末，中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵在《財經》雜志上撰文呼吁，針對疫情帶來的經驗和教訓，從風險管控和降低社會成本的角度，中國城市化發展道路要給特大和超大城市周邊不同規模的城鎮發展提供政策空間。

2.河南、江西：強省會和省域副中心兩手都抓

山東一向以發展均衡著稱。2019年1月，萊蕪劃歸濟南，被外界視為山東開啟強省會戰略。

這個時候，整個中國進入城市群和都市圈發展時代。山東半島城市群北有京津冀、南有長三角、西有中原城市群，如果沒有能形成聚集效應的中心城市，人口等資源就會被虹吸，所以必須要做大省會濟南。

2017年濟南GDP為7201.96億元；2018年，濟南市GDP超越煙臺，位列全省第二，2019年破9000億，2020年破萬億。濟南的快速發展，得益于強省會戰略。但2021年，濟南、鄭州、西安等省會城市的GDP增速在全省表現并不突出。

一般來講，一座千萬以上人口的大城市，才能達到人口聚集形成的規模效應。

在剛剛舉行的濟南市第十二次黨代會上，濟南確定今后五年強省會建設目標是，常住人口達到1000萬以上，城市首位度大幅提升，國家中心城市建設取得突破性進展。

今年2月出爐的《山東省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》中指出，省會經濟圈要加快推動濟泰同城化、濟淄同城化、濟德同城化。

與合肥相比，2021年，合肥市GDP為11412.8億元，比濟南少20億元，但GDP增速達到9.2%，比濟南高了2個百分點。合肥貼身追趕的情況下，發揮好省會經濟圈作用，從一體化效應中獲取新的增長紅利，成為濟南保持發展勢頭的主戰場。

山東這一思路類似于河南。

中原城市群9個城市中，開封是“最短的短板”。河南現在力推鄭汴一體化，做大鄭州這個龍頭，同時帶動開封發展，通過補短板提高中原城市群的整體競爭力。

在繼續做強鄭州這個龍頭的同時，河南也在推動洛陽這個省域副中心建設。而江西強調要把南昌做大做強，同時提出要發展省域副中心城贛州。這意味著，做大做強省會城市和建設省域副中心兩者之間并不存在絕對矛盾。

較早提出“省域副中心”概念的湖北省社科院研究員秦尊文在接受媒體采訪時表示，當省會比較弱的時候，就會強調強省會戰略。然而，只要這個省的區域協調程度還存在問題，就有必要發展省域副中心城市。

3.“洼地”崛起：做活跨省經濟圈里的考量

這一點在廣東表現得分外明顯。

作為全國經濟第一大省，廣東仍然面臨區域發展不平衡問題。2020年，湛江所在的湛茂都市圈，汕頭所在的汕潮揭都市圈，常住人口、土地面積占到廣東省近1/3，但經濟總量只占到全省12.2%。廣州都市圈和深圳都市圈難以輻射力到粵東粵西，廣東用了雙核+雙副中心模式，選定汕頭、湛江作為省域副中心，帶動落后片區的發展。

那么，有著“散裝蘇大強”之稱的江蘇為什么要將徐州設為省域副中心？

江蘇有南京都市圈、蘇錫常都市圈和徐州都市圈三大都市圈。2021年，江蘇13市都位列全國百強城市，從全國看江蘇發展均衡，但從江蘇13市看，徐州市GDP僅為江蘇第一的蘇州的35%，蘇北整體而言與蘇南差距很大，需要一個城市擔當帶動區域發展的大任。

跳出江蘇視野看徐州，它的另一個身份是囊括江蘇、安徽、山東、河南四省的淮海經濟區中心城市。淮海經濟區包括10個核心城市，山東菏澤、濟寧、臨沂、棗莊納入其間。

淮海經濟區1984年提出概念，2018年上升為國家戰略。這一年，江蘇提出全面支持徐州建設淮海經濟區中心城市，并制訂了70項任務分解方案，從省級層面支持徐州以中心城市的地位去發展。

對于江蘇而言，這種跨省經濟區經營好了，將成為區域經濟發展的新增量。2021年11月，國家發改委《十四五特殊類型地區振興發展規劃》中，首次以國家規劃方式明確徐州為江蘇的省域副中心，再一次傳遞出政策加碼的信號。

2021年，徐州的GDP達到8117.44億元，從經濟體量和質量上看，在淮海經濟區這個由四省邊緣城市組的群中，輻射帶動能力目前還不顯著，尤其是對于魯南的濟寧和臨沂，吸引力并不強。

徐州由都市圈中心城市升級為省域副中心，江蘇通過各種政策及資源傾斜，加速徐州發展，做強做大，坐實徐州淮海經濟區中心城市地位。一旦這座城市真正擔當起淮海經濟區中心城市作用，它所產生強大的聚集效應，對江蘇的來說是1+1 >3的事。

如何“做活”跨省經濟圈，為本省發展增加新增量？江蘇不乏成功操作的案例，比如南京都市圈就是目前已獲國家批準的都市圈中唯一的跨省都市圈。

同樣的道理，對于山東也是如此。

魯南就像蘇北一樣，屬于山東邊緣地帶，省會經濟圈和膠東經濟圈很難輻射到魯南經濟圈。同樣，魯南需要一個中心城市擔當區域發展的大任。目前，魯南經濟圈一體化實行的聯席會議制度，并沒有指明誰是中心城市。

2021年，臨沂GDP為5465.50億元，是徐州的67%。從經濟增速來看，2017年到2021年，除了2019年徐州經濟增速是臨沂的2倍外，2017年、2018年、2020年，臨沂的經濟增速都遠高于徐州，2021年兩市經濟增速都為8.7%。

在當前力量膠著之際，還未到量變引發質變的拐點，尤其需要跳出山東視野來審視魯南經濟圈及淮海經濟區對山東的價值。

4.山東需要建設省域副中心嗎？

這幾年，魯南經濟圈的城市加快融入長三角的步伐，把上海做為招商引資重點目標，這體現了上海強大輻射力，也是產業要素突破行政區劃進行自由流動的結果。

此次，上海發生疫情，山東菜馳援上海，這不光體現了“兄弟友情”。臨沂市政府新聞辦數據顯示，截至4月8日，臨沂已經累計向上海捐贈蔬菜345噸，供應506噸。

“菜籃子”里看經濟。這次疫情顯示，向一座有著2500萬常住人口的城市供應蔬菜是一個多大的產業。

第一財經報道顯示，此次疫情中，在打通上海配送最后一公里后，阿里、美團、京東、拼多多等互聯網電商平臺訂單量瞬間趕上雙11。針對上海個別社區出現蔬菜供給缺口的情況，上海市普陀區緊急聯系了淘寶在山東聊城的蔬菜直采基地，采購了100萬斤新鮮蔬菜。

“菜籃子”里也能看出城市間經濟聯系的緊密度。臨沂通過“菜籃子”和中國最具活力的長三角龍頭城市上海建立了剛需、高黏性的緊密鏈接，這是其他城市無可比擬的優勢。

從全國視野看這種高密度連接。臨沂經濟更強，產業發展更活躍，就有更大的空間和中國資源要素最集中的上海進行更深更廣的鏈接，更多地汲取上海這個超級龍頭的輻射。

作為區域中心，一個最基本的條件就是交通樞紐，中心要聚集人口、產業等要素資源，必須要依賴發達的交通體系。從這點看，臨沂得天獨厚。

省域副中心城市肩負的一個重要任務是帶動周邊發展，但臨沂的短板是市區強縣域弱，人均GDP落后。今年2月召開的臨沂市第十四次黨代會將平邑和沂水確定為市域副中心城市，帶動縣域崛起，補足臨沂短板。

2018年，江蘇以“70項任務”全面支持徐州建設淮海經濟區中心城市。2019年，徐州經濟增速飆升至臨沂的兩倍，顯示了關鍵時刻來自省級層面的政策“加油”發揮的巨大效能。

區域競爭，不進則退。如何通過做活魯南經濟圈，再撬動渤海經濟區，再更深更廣地鏈接上海大都市圈？這盤大棋的“棋眼”在哪里？

現在的魯南都市圈，臨沂經濟總量5000億量級，濟寧4000多億，菏澤3500億量級，棗莊略低。這種體量自身還有比較大的發展空間，既不能輻射周邊區域，也很難與周邊協同發展，更無法發揮淮海經濟區核心城市的作用。

當前外部環境變化劇烈，充滿高度不確定性，省域發展邏輯和各省戰略規劃正在隨外部變化不斷調整、優化。

以均衡發展為特征的山東，需要像江蘇將徐州扶植為省域副中心一樣，再設一個省域副中心嗎？這需要跳出山東視角看全國。

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