鼓樓區(qū)英雄燃?xì)庠罹S修(石獅煤氣灶維修)

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這是1999年的案例，經(jīng)過原江蘇省工商局調(diào)查和處罰后，煤氣公司選擇在法定期限的最后一天起訴，后來經(jīng)歷了一審敗訴、二審勝訴、再審再次敗訴。本案可謂一波三折，看點頗多，值得研究和探討。

一、案情介紹

南京市煤氣總公司（以下簡稱“煤氣公司”）是南京市唯一向社會提供人工煤氣的企業(yè)，煤氣公司在經(jīng)營人工煤氣過程中，會與用戶簽訂協(xié)議，協(xié)議規(guī)定，由煤氣公司向用戶提供灶具，工程所有費用由用戶承擔(dān)。

煤氣公司采用格式合同等手段，以便于維修和用戶安全為由，實施了限定新裝煤氣用戶購買其指定經(jīng)營者（即煤氣公司下屬的南京煤氣物資貿(mào)易有限公司和南京藍(lán)光燃?xì)饩呖倕R有限公司）的灶具的行為。由于煤氣公司是南京市唯一向社會提供人工煤氣的企業(yè)，用戶如想使用人工煤氣，就必須接受格式條款，否則使用人工煤氣的愿望就無法實現(xiàn)。

煤氣公司在這份協(xié)議中采用了格式條款，而該條款在簽訂協(xié)議時并未與用戶協(xié)商，用戶只有兩種選擇，要么在接受格式條款的前提下簽訂協(xié)議，要么拒絕該格式條款而放棄協(xié)議。

二、執(zhí)法過程

1998年8月5日，南京市鼓樓區(qū)消費者范先生致信原江蘇省工商局公平交易局，信中反映：“新通氣的用戶必須使用煤氣公司配發(fā)的灶具，否則不予驗收、通氣。后來，工程隊在裝表時也對我們說，你們用自己購買的灶具，是通不過煤氣公司驗收的。” 接到范先生的舉報后，原江蘇省工商局對南京市煤氣總公司（以下簡稱煤氣公司）限定用戶購買其指定灶具的行為立案調(diào)查。

1998年9月8日，煤氣公司在回答原江蘇省工商局有關(guān)“自新裝管道煤氣時，要求用戶必須購買煤氣公司提供的灶具等情況”是否屬實時答復(fù)：“新裝管道煤氣用戶購買公司提供的灶具的情況屬實”。

1998年9月25日，煤氣公司副總經(jīng)理在接受調(diào)查時說：“指定用戶在‘藍(lán)光’選購，是因為我們認(rèn)為‘藍(lán)光’銷售的產(chǎn)品有質(zhì)量保證，符合南京煤氣成份的要求。我個人認(rèn)為，只要不要我們煤氣公司負(fù)責(zé)維修，全部放開沒有問題；但只要由我們維修，就應(yīng)當(dāng)指定在我們下屬公司購買。”

當(dāng)辦案人員問道：“據(jù)我們所知，南京一些大商場也銷售人工煤氣灶，這些煤氣灶也都有檢驗報告，且符合南京氣源，但用戶買回后，煤氣公司卻拒絕安裝，要求用戶買一臺煤氣公司提供的灶具，是否有此事，原因是什么？”該煤氣公司副總經(jīng)理答復(fù)：“確有此事，原因就是我剛才講的。我們對提供的灶具負(fù)責(zé)，要維修的，用戶自購灶具，我們無法承擔(dān)維修責(zé)任。”

1998年10月14日，原江蘇省工商局辦案人員到與煤氣公司同址經(jīng)營的“藍(lán)光”調(diào)查。“藍(lán)光”經(jīng)理稱：“在安裝戶內(nèi)管道前，單位或開發(fā)公司會按照煤氣公司生產(chǎn)部的要求到我公司交款拿灶具，再由單位把灶具發(fā)給新用戶。”

1998年12月2日，煤氣公司總經(jīng)理在回答辦案人員“對群眾反映貴公司指定購買灶具的問題有何想法時”，認(rèn)為“全國管道煤氣的安裝都是這樣做的，為了保障用戶安全分幾個檔次，由用戶自選，但不在我們這里買是不行的”。

辦案人員問“如果用戶在商場自行購買了符合南京氣源的灶具，是否可以不要煤氣公司提供的灶具”，煤氣公司總經(jīng)理回答：“灶具是符合的，但商場能保修嗎？有資格保修嗎？灶具出了問題，誰負(fù)責(zé)維修！”

1998年12月2日，煤氣公司提交一份書面材料《灶具供應(yīng)的幾個問題的說明》，承認(rèn)了實施限定用戶購買其指定經(jīng)營者的灶具的行為，并解釋，從目前市場銷售情況來看，如果煤氣公司不加限制地讓用戶自由選擇灶具，勢必給用戶管理和企業(yè)內(nèi)部管理帶來諸多不便。

1999年1月19日上午，原江蘇省工商局指定非本案調(diào)查人員——省工商局法制處有關(guān)人士為主持人，公開舉行聽證會，這是江蘇省首次為公用企業(yè)限制競爭案件而舉行的聽證會。

聽證會上，本案調(diào)查人員提出了煤氣公司違法的事實和證據(jù)，以及對煤氣公司作出的“責(zé)令停止違法行為，處以5萬元以上20萬元以下罰款”的行政處罰建議。

對此，煤氣公司的2位代理人進(jìn)行了申辯和質(zhì)證。他們認(rèn)為，煤氣公司沒有違反我國《反不正當(dāng)競爭法》相關(guān)規(guī)定，工商部門擬對煤氣公司作出的行政處罰缺乏事實依據(jù)。

1999年1月29日，在本案調(diào)查人員與煤氣公司意見針鋒相對的情況下，聽證會主持人最后認(rèn)定，盡管沒有證據(jù)證明煤氣公司制定發(fā)布過限定新裝煤氣用戶購買其指定的經(jīng)營者的灶具的文件和規(guī)定，但諸多證據(jù)足以證明煤氣公司所說的推薦行為實際上是強制性的。

1999年3月15日, 原江蘇省工商局作出行政處罰決定，認(rèn)定煤氣公司在經(jīng)營人工煤氣過程中，采用格式合同等手段，以便于維修和安全為由，限定新裝煤氣用戶購買其指定的經(jīng)營者的灶具，限制了其他經(jīng)營者的公平交易及消費者購買燃?xì)饩叩淖杂蛇x擇權(quán)，違反了《反不正當(dāng)競爭法》第6條的規(guī)定。

1999年3月24日，原江蘇省工商局依法向煤氣公司送達(dá)蘇工商案字〔1999〕第94號行政處罰決定書，以煤氣公司的行為違反了我國《反不正當(dāng)競爭法》第6條之規(guī)定，決定對其處罰如下：1.責(zé)令立即停止違法行為；2.罰款5萬元。

三、訴訟過程

從1999年4月8日煤氣公司提起訴訟，到2000年11月10日江蘇省高級人民法院作出再審判決，這個訴訟耗時20個月，經(jīng)過江蘇三級法院的審理和裁判，也經(jīng)歷了裁判結(jié)果的變化，具體如下：

（一）煤氣公司的觀點

1999年4月8日，煤氣公司在法定期限的最后一天，向南京市鼓樓區(qū)法院提起行政訴訟，認(rèn)為原江蘇省工商局在本行政處罰案的調(diào)查取證活動中，違背全面、客觀、公正的原則，所提出的有關(guān)證據(jù)不能證明本案真實情況。煤氣公司認(rèn)為：

1.煤氣公司從未制定、發(fā)布過任何限制新裝煤氣用戶購買指定經(jīng)營者燃?xì)庠罹叩奈募鸵?guī)定。相反，為避免燃?xì)庥脩魧γ簹夤窘?jīng)營方式上的誤解，曾多次向社會宣傳為民服務(wù)的宗旨和不得限制購買制定經(jīng)營者灶具的規(guī)定，并于1998年12月6日通過《南京日報》明確宣布不許強賣灶具。

2.格式合同中的灶是供用戶選擇之用，許多人是在市場上自由選擇購買了燃?xì)庠罹呋蚴褂门f灶具，煤氣公司都及時辦理了通氣手續(xù)。

3.近幾年來，南京市各大商場和遍布全市經(jīng)銷點都在經(jīng)營燃?xì)庠罹撸放七_(dá)50余種，煤氣公司并沒有限制其他經(jīng)營者公平交易的具體行為。

4.煤氣公司是依據(jù)國家和地方的燃?xì)夤芾矸ㄒ?guī)、規(guī)章行使經(jīng)營和管理權(quán)的，并沒有限制新裝燃?xì)庥脩舻暮戏?quán)益。據(jù)此，煤氣公司訴請法院判決撤銷蘇工商案字〔1999〕第94號行政處罰決定書，并由原江蘇省工商局承擔(dān)本案全部訴訟訴訟費。

（二）原江蘇省工商局的觀點

1999年4月23日，原江蘇省工商局針對煤氣公司的起訴，向法院提交了答辯狀。

原江蘇省工商局在援引了大量和實施具體行政行為相關(guān)的證言材料后認(rèn)為，其所作的行政處罰決定事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確，符合法定權(quán)限和程序。為制止不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，請求法院依法維持原江蘇省工商局對煤氣公司作出的具體行政行為。

（三）法院審判過程

1999 年7 月7 日, 南京市鼓樓區(qū)人民法院作出一審判決，維持原江蘇省工商局所作的蘇工商案字〔1999〕第94號行政處罰決定。

煤氣公司不服一審判決，提起上訴。

1999年12月9日，南京市中級人民法院經(jīng)審理后作出〔1999〕寧行終字第38 號終審判決：撤銷一審判決，撤銷蘇工商案字〔1999〕第94 號行政處罰決定。

江蘇省局不服二審判決，提出申訴。

2000年9月14日，江蘇省高級人民法院于作出裁定：二審法院〔1999〕寧行終字第38號終審判決，違反法律、法規(guī)規(guī)定，本案由本院進(jìn)行提審，再審期間，終止原判決的執(zhí)行。

2000年11月10日，江蘇省高級人民法院經(jīng)公開審理作出判決：撤銷二審法院〔1999〕寧行終字第38號行政判決，維持蘇工商案字〔1999〕第94號行政處罰決定。

四、處理結(jié)果

江蘇省高級人民法院判決維持了蘇工商案字〔1999〕第94號行政處罰決定，即責(zé)令煤氣公司立即停止違法行為，并處以罰款5 萬元。

五、案例評析

本案是我們搜集梳理的燃?xì)庑袠I(yè)反壟斷執(zhí)法案例中，最早的一個案例。雖然當(dāng)時《反壟斷法》尚未出臺，但從本案煤氣公司限定交易的行為以及原江蘇省工商局適用的具體法律規(guī)定來看，本案其實是反壟斷的典型案例。

（一）本案被稱為“’99江蘇行政訴訟第一案”，引起了廣泛關(guān)注。

我們在檢索本案歷史資料時發(fā)現(xiàn)，本案在當(dāng)時引起了包括中央電視臺在內(nèi)的全國眾多新聞媒體的關(guān)注，不少文章也把本案稱作“’99江蘇行政訴訟第一案”，可見本案在當(dāng)時的影響力。

此外，我們在閱讀當(dāng)時的資料時也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時社會對本案中煤氣公司限定用戶購買其指定灶具的行為也較為關(guān)注。例如以下新聞：

1998年7月，《揚子晚報》熱線傳真欄目刊登了“煤氣公司要用戶購買指定灶具”一文，報道了煤氣公司要求居住在南京定淮門佳盛花園的部分居民必須購買他們指定的“金龍”灶具一事。這篇報道在刊出居民意見的同時，還刊出了記者的調(diào)查附記，證實居民投訴屬實。

1998年9月，《江蘇法制報》一版以“藍(lán)天園住戶集體罷裝煤氣管道耐人尋味”為題，報道了煤氣公司在對藍(lán)天園小區(qū)實施煤氣管道安裝工程中種種獨斷專行的作法。文中在引用住戶投訴內(nèi)容時稱：“煤氣公司要求住戶統(tǒng)一安裝其指定的灶具顯屬硬性攤派，希望能自行糾正，讓住戶能自由選用符合安全規(guī)范，并為他們所喜愛的灶具。”

1998年10月，《揚子晚報》熱線追蹤欄目報道：居住在下關(guān)區(qū)金碧花園的100多位住戶被要求到煤氣公司的灶具銷售點——藍(lán)光器具總匯購買灶具，不買就不給通氣。

1998年11月，《南京日報》刊登“不到指定地點購買灶具就不通氣”的署名文章，再次披露了下關(guān)區(qū)金碧花園的100多位住戶的投訴情況。

（二）本案煤氣公司行為被認(rèn)定為“限定交易”行為，適用的是1993年的《反不正當(dāng)競爭法》的第6條， 目前相應(yīng)法律法規(guī)已修訂。

我國1993年的《反不正當(dāng)競爭法》雖然從名稱上看僅僅規(guī)定了反不正當(dāng)競爭的內(nèi)容，但由于歷史等方面的原因，還規(guī)定了一些本屬于反壟斷內(nèi)容的條款，主要就是本案提到的第6條和第23條。

根據(jù)當(dāng)時的《反不正當(dāng)競爭法》第6條（新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》已刪除此規(guī)定）規(guī)定，公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。該條規(guī)定的情形與《反壟斷法》第17條列舉的情形有所重合，且與《反壟斷法》第6條規(guī)定的“限制、排除競爭”內(nèi)涵一致。

根據(jù)當(dāng)時的《反不正當(dāng)競爭法》第23條（新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》已刪除此規(guī)定）規(guī)定，公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭的，省級或者設(shè)區(qū)的市的監(jiān)督檢查部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，可以根據(jù)情節(jié)處以5萬元以上20萬元以下的罰款。

從上述規(guī)定內(nèi)容可以看出，1993年的《反不正當(dāng)競爭法》第6條和第21條都是關(guān)于公用企業(yè)競爭行為的規(guī)定，且規(guī)定內(nèi)容與后來的《反壟斷法》的部分規(guī)定一致。

這也造成了一種特殊的情形：從2008年開始，《反壟斷法》正式施行，但1993年的《反不正當(dāng)競爭法》并未更新，公用企業(yè)壟斷行為的法律適用也未明確。

而且，與《反壟斷法》相比，《反不正當(dāng)競爭法》涉及的執(zhí)法層級較低，處罰力度較輕，在相同情形下，執(zhí)法和處罰有一定的空間。

后來，《反不正當(dāng)競爭法》修訂，新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》刪除了關(guān)于公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)定，該法于2017年11月4日公布，2018年1月1日起施行。

國家市場監(jiān)督管理總局也明確，根據(jù)新修訂的《反不正當(dāng)競爭法》，查辦公用企業(yè)限制競爭行為將主要依據(jù)《反壟斷法》以及配套規(guī)章、地方性法規(guī)。

因此，雖然當(dāng)年適用的是《反不正當(dāng)競爭法》，但執(zhí)法機關(guān)認(rèn)定的行為其實是壟斷行為，如果對應(yīng)當(dāng)前的法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是《反壟斷法》第17條第1款第4項規(guī)定的“限定交易”行為。

（三）公用企業(yè)限制競爭行為一直是反壟斷執(zhí)法的重點，而且公用企業(yè)反壟斷執(zhí)法趨嚴(yán)是大勢所趨。

1993年《反不正當(dāng)競爭法》出臺后不久，原國家工商總局就發(fā)布了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，對包括燃?xì)馄髽I(yè)在內(nèi)的公用企業(yè)限制競爭行為進(jìn)行專門規(guī)范。

根據(jù)《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第4條規(guī)定，公用企業(yè)在市場交易中，不得實施下列限制競爭的行為：

1.限定用戶、消費者只能購買和使用其附帶提供的相關(guān)商品，而不得購買和使用其他經(jīng)營者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的同類商品；

2.限定用戶、消費者只能購買和使用其指定的經(jīng)營者生產(chǎn)或者經(jīng)銷的商品，而不得購買和使用其他經(jīng)營者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的同類商品；

3.強制用戶、消費者購買其提供的不必要的商品及配件；

4.強制用戶、消費者購買其指定的經(jīng)營者提供的不必要的商品；

5.以檢驗商品質(zhì)量、性能等為借口，阻礙用戶、消費者購買、使用其他經(jīng)營者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的其他商品；

6.對不接受其不合理條件的用戶、消費者拒絕、中斷或者削減供應(yīng)相關(guān)商品，或者濫收費用；

7.其他限制競爭的行為。

本案的行為其實也在上述列舉的禁止情形中。

從1993年的《反不正當(dāng)競爭法》《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》、2008年的《反壟斷法》、2019年的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》以及近幾年的執(zhí)法案例來看，執(zhí)法機構(gòu)關(guān)注的公用企業(yè)限制競爭情形與1993年的規(guī)定基本一致。

可以看出，執(zhí)法機構(gòu)對公用企業(yè)限制競爭行為的關(guān)注由來已久，已經(jīng)較為熟悉公用企業(yè)的運作模式和相關(guān)情況，而且關(guān)于公用企業(yè)的執(zhí)法有日趨嚴(yán)格的趨勢。

此外，國務(wù)院于2019年10月22日發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）也對公用企業(yè)提出了要求。

根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第28條規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱等公用企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向社會公開服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費標(biāo)準(zhǔn)等信息，為市場主體提供安全、便捷、穩(wěn)定和價格合理的服務(wù)，不得強迫市場主體接受不合理的服務(wù)條件，不得以任何名義收取不合理費用。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》自2020年1月1日起正式施行，可以預(yù)見的是，未來幾年公用企業(yè)將繼續(xù)面臨反壟斷執(zhí)法的挑戰(zhàn)。

感謝彭知軍先生提供的案例，案件信息主要根據(jù)以下材料整理：

1.鄭直. ’99江蘇行政訴訟第一案[J]. 政府法制, 1999(09):1012.

2.李捷. “’99江蘇行政訴訟第一案”的啟示[J]. 工商行政管理, 2001(04):3031.

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