疫情這兩年，14.7萬億元中國衛生費用發生變化了

疫情這兩年，14.7萬億元中國衛生費用發生變化了

財政“救火”資金在逐步撤出

文/ 辛穎 凌馨 劉一帆

編/ 王小

圖/Pixabay

王希（化名）在購物節多了一樣新愛好——囤口罩。一盒300支醫用外科口罩到手90元，整盒擺在家門口的柜子上，隨取隨用。

新冠肺炎疫情以來，一個人一年新增一百多元防疫花銷，放在全國就是數以億計的增量。智研咨詢數據顯示，2021年中國口罩行業產值為130.27億元，同比增長12.8%，其中醫用口罩產值為71.33億元。

口罩，只是王希生活開支因疫情改變的一小部分，還有消毒凝膠洗手液、濃度75%的酒精噴霧器等。中國在衛生領域的支出，按來源法可分為三方，政府、社會和個人。而個人衛生支出幾乎是在這場疫情中受影響最小的。

2020年中國衛生總費用在7.2萬億元，達到1978年以來的最高值。這筆錢，占國民生產總值（GDP）7.12%。其中，個人衛生支出占比為近30年來的最低水平。

這意味著，來自政府和社會的兩項支出，有著更大幅度的增長。根據國家統計局和國家衛健委發布的2021年衛生健康事業發展統計公報數據，2020年、2021年兩年疫情，全國共花出的14.7萬億元衛生費用，這幾乎是2016年—2018年三年的總額。

不過，2021年的數據顯示，在疫情暴發之初緊急“救火”的政府衛生支出正逐步回撤，但疫情已經改變了整個衛生支出的流向，或將帶來更長久的影響。

財政“救火”

財政工作人員一度非常忙。

為了將1萬億元抗疫特別國債資金盡早下發至基層，2020年6月30日的晚上，來自全國財政系統各級部門、超過1.58萬工作人員同時在線。

“這筆資金僅用了20余天就到了市縣，往年耗時一般超過100天。”財政部國庫司執行監控處袁慶海在接受新華社采訪時說。

2020年，中國政府衛生支出近2.2萬億元，比2019年增長22%，達到近十年的增速高峰。

自新冠疫情來襲，各級財政緊急“救火”的經驗大長，集中體現為政府在公共衛生領域支出的增速。

2020年財政部全國一般公共預算支出決算表中，衛生健康項支出決算數超過預算1325億元。這是財政在別的地方“省”出來的，因為僅公共衛生就超出預算約1465億元。

其中，突發公共衛生事件應急處理支出就達1148.14億元，為2019年的16193.8%。2021年雖有所回落，但仍維持在約872億元的高位。

作為控制疫情的“大壩”，疾控機構經費水漲船高。根據國家衛健委部門預算，2021年，疾控機構預算增長40.46%，部分用于增加疾控機構工作經費。同年，國家發改委安排中央投資88.44億元，重點支持省、市、縣三級疾控中心建設。

在沒有大規模傳染病時，疾控這類公共衛生機構的需求，就顯得沒那么迫切。國家衛健委衛生發展研究中心李巖等人的文章《2020年中國衛生總費用核算結果與分析》數據顯示，2015年—2019年，公共衛生機構費用占衛生總費比重，從6.56%下降到5.47%；其中疾控機構費用占衛生總費用比重，從1.61%下降到1.46%。

疫情，把這個傾向徹底扭轉了。

2022年，在國家衛健委大力壓減一般性支出時，疾控機構預算比上一年度再漲36.12%，主要用于基本建設項目支出和專業公共衛生人才培養。

“新增投入可能主要用來新冠病毒核酸檢測能力提升等，還是圍繞疫情防控來做。”一位疾控系統人士介紹。

防疫一線是花錢最多的地方。2022年4月16日，國家衛健委臨床檢驗中心副主任李金明公開介紹，從新冠疫情發生以來，中國已經完成約115億人次的核酸檢測。

北京市2020年衛生健康支出220.0億元，比2019年的176.5億元，增加了43.5億元。主要用于全力保障疫情防控，其中一項就是將北京市核酸日檢測能力提升到近80萬份。

5月26日，國家醫保局公開表示，常態化核酸檢測費用由各地政府承擔，目前各地均由財政部門對常態化核酸檢測提供資金支持。

新冠病毒疫苗接種的花費是另一大塊支出。這筆錢，由醫保基金和財政共同分擔。4月，國家醫保局透露，全國已經接種32億劑次新冠疫苗，費用1200余億元。

醫療機構的緊急改造也依靠財政支持。2020年，上海市在原有健康上海行動97.3億元的預算基礎上，為抗擊新冠肺炎疫情統籌安排落實111.6億元，包括市級支出45.7億元用于醫療救治、疫情防控人員補助、診療設備和防控物資購置、臨時病房搭建、發熱門診改造、市疾病預防控制中心遷建工程等。

不過，落到具體防疫工作人員的錢沒有增加。上述疾控系統人士稱，“國家疾控中心的基礎性財政撥款近兩年仍在減少，主要依靠課題的研究經費來補貼收入”，有些地方疾控部門人員的待遇還有所下降，主要在經濟欠發達地區。

隨著疫情防控進入常態化，政府在衛生領域的支出逐漸回歸常態。

2022年7月，國家衛健委初步推算，2021年全國衛生總費用支出逾7.5萬億元。這個數和2020年差不多。

但是，2021年占比最大的社會衛生支出增加最多，3.4萬億元占比達44.9%。而當年政府衛生支出一項是2.07萬億元，占比27.4%。政府衛生支出占財政支出的比重為8.4%，略低于2020年。財政支出向教育、科學技術、社會保障和就業等重點領域傾斜。

在國家衛健委部門預算中，2021年重大公共衛生服務、突發公共衛生事件應急處理等預算減少，這是因為，2020年為疫情防控安排的一次性緊急支出已經完成，2021年不再繼續安排。

不過，財政對“基本公共衛生服務經費”的常態化補貼仍在穩定增加。

國家衛健委數據顯示，從2020年人均74元，2022年提升到84元，并在績效考核中，設置了開展突發公共衛生應急演練次數不少于兩次、開展重點疾病防控專項督導人次超過不少于130次等項目。

看病花費，還是衛生支出的大頭

疫情下，公立醫院的總收入水平仍在增長。

根據中國衛生健康統計年鑒，2020年中國公立醫院總收入3.21萬億元，意味著，全國42.8%的衛生費用花在此處。

與各級財政2020年疫情防控資金支出超過4000億元相比，“看病”，才是中國人衛生支出的大頭。

財政撥款中的專項經費撐起了醫院收入的增長，不過，資金流向是醫院改擴建、購買設備等明確提升醫院“硬實力”的方向。

新冠肺炎疫情前，公立醫療機構的財政撥款力度本在減弱。2015年—2019年，一般公共預算衛生健康支出中，對醫療衛生機構的投入從52.01%下降到49.63%，對醫保的投入從47.99%上升到50.37%。

2020年，財政對醫療衛生機構的投入占比提升至54.56%。作為抗擊疫情的主力軍，公立醫院被賦予要不斷提高服務能力和運行效率的使命。

“疫情后，公立醫療機構的項目需要財政撥款，審批容易，撥款快。”一位省級地方官員介紹。

中國衛生健康統計年鑒2021數據顯示，2020年平均每所公立醫院獲得財政撥款4503.8萬元，比2019年提高1833.1萬元。公立醫院迎來了獨屬于自己的擴張機遇。

其中，2548家三級公立醫院最受重視，平均算，每家獲得財政撥款1.2億元。

在某中部省份，一家“大三甲”的新院區項目，預算增加了近一倍。該院一位副院長對《財經》記者透露，“在發改委的范圍內，會給你一個億、兩個億或者幾千萬元，具體的金額就是看你醫院的本事了。”

近十年，中國財政醫療衛生支出中，中央和地方財政醫療衛生支出整體呈“三七開”，國家衛健委衛生發展研究中心陳春梅在一篇文章中介紹，如2019年中央財政占比32.20%、地方財政占比67.80%，實現了“ 地方財政承擔主要的醫療衛生投入責任”的政策。

2020年，圍繞醫院建設的地方債也顯著增加。財政部數據顯示，2020年1—12月，全國發行地方政府新增債券4.55萬億元。據建緯長沙律師事務所程師思不完全統計，2020年二季度，用于醫院建設和設備購置的，約占發行總額5%。

一位公立醫院相關負責人承認，以防疫需求為名爭取項目建設資金，是一種共同選擇。若非如此，很難再從財政拿到更多錢。

“非剛需基本一刀切掉、剛需盡量壓縮。”一位地方衛健委人員向《財經》記者介紹，“疫情這幾年，培訓經費、自主創新的探索性項目經費都砍掉，出差、外出交流之類的基本沒有。”

2020年，公立醫院最主要的收入——醫療收入，出現十年來首次下降，平均收入比2019年減少1436.1萬元。同時日常性的財政撥款縮減，到2022年初，國家衛健委部門一般公共預算中，公立醫院預算連續三年下調。

財政撥款的流向，要求“大三甲”向更高一級的醫學中心發展。2022年7月22日，國家發改委相關負責人介紹，“十四五”期間，國家將重點支持國家醫學中心、國家區域醫療中心、省級區域醫療中心的建設，推動國家和省域優質醫療資源擴容下沉，進一步縮小區域間差距，更好地滿足群眾就近享有高水平醫療服務的需求。

每個國家醫學中心，中央投資原則上支持不超過10億元。計劃全國建設50個國家區域醫療中心，中央預算內投資將分階段給予資金支持，累計不超過5億元。

地方財政也跟進投入。如遼寧省財政共計籌集安排財政補助資金5.5億元，支持參與爭創國家區域醫療中心建設的中國醫科大學附屬第一醫院、大連醫科大學附屬第一醫院等九家省屬醫院建設發展。為了拓寬籌資渠道，還安排新增地方政府債券12.2億元，對國家區域醫療中心建設項目予以傾斜支持。

此外，全國統籌聚焦重點病種和專科，計劃建設120個左右省級區域醫療中心。

相比于3.5萬家醫院，守在居民家門口的97萬個社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院是財政支持的另一端流向，2020年獲得財政撥款約2487億元，比2019年增加337億元。

城里，“社區衛生服務中心都在裝修樓房，專款專用，醫療內部環境得到改善，原來想建病房沒有地方的，現在都有機會了。”廣州市一位社區衛生服務中心醫生解釋，疫情防控補貼也增長了，只不過醫生的整體收入還是在下降，原因還是在于患者減少。

在鄉鎮，衛生院也借機發展起來，尤其在經濟發達地區，鄉鎮衛生院們甚至開始擁有自己的核酸檢測實驗室。長三角地區一家衛生院，在2021年最新購置的64排CT，這是出于防疫目的買的，但院長的想法是，“物盡其用”，選拔部分員工前往省城接受培訓，以便在平日里，將這臺CT和一套造價100多萬的核酸檢測系統，用于體檢和診斷。

疫情改變了人們的出行軌跡，在家門口看病的人變多了。

2020年鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心（站）門診量達18.5億人次，占門診總量的23.9%，比2019年上升0.6個百分點。

相應的，衛生費用流向也有所改變。《2020年中國衛生總費用核算結果與分析》顯示，與2019年相比，2020年醫院費用中，城市醫院、縣醫院費用占比分別下降2.93個百分點、0.74個百分點，社區衛生服務中心、衛生院費用占比分別上升0.20個百分點、0.05個百分點。

國家衛健委一直在推分級診療，就是要將部分病人留在家門口醫院。疫情催生的這一轉變能持續多久，還需要持續觀察。

2021年也是疫情年，鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心（站）診療人次20.0億，比上年增加1.5億人次，不過，占總診療人次比重比上年下降0.3個百分點。

在新冠疫情前，衛生費用有向大醫院傾斜的趨勢。《2020年中國衛生總費用核算結果與分析》顯示，2015年—2019年，中國城市醫院和縣醫院費用占衛生總費用（機構法）比重，從53.43%上升到55.36%，其中流向城市醫院的費用占比，從39.52%上升到41.55%。

“單純從門診量來看，占比下降說明，基層醫療服務能力提升的速度還趕不上老百姓健康需求增長的速度。”國家衛生健康委基層司司長聶春雷在2022年7月的一次新聞發布會上分析，從服務量來看，基層醫療既承擔了基本的醫療服務，還承擔了大量的公共衛生服務，整體看，還是穩中有升。

聶春雷稱，下一步，國家衛健委將以問題為導向，大力提升基層醫療衛生機構的服務能力，將更多患者留在基層。

在硬件能力投入之外，上海創奇健康發展研究院執行院長、上海財經大學衛生政策與管理研究中心前主任俞衛指出，“我們更需要的是與之匹配的軟實力，即更優質的醫生資源和更優質的醫院管理能力，這也是今后衛生費用投入資源上，更需要考慮的。”

“健康中國”行動新十年已過兩年，如何實現“以治病為中心”轉向“以健康為中心”，將在每一分中國衛生費用上體現。